推进城乡区域协调发展   建设城乡统筹发展直辖市

陈澍

直辖以来，特别是胡锦涛总书记提出“314”总体部署以来，重庆市委市政府高度重视城乡区域协调发展工作。经过几年的努力，重庆城乡统筹发展直辖市的轮廓逐渐清晰，城乡区域差距缩小的态势正在形成。但与发达地区相比，重庆市城乡区域协调发展的水平还相对较低，2011年重庆市农村居民人均纯收入只有6480元，全国农村居民人均纯收入为6977元，重庆市低于全国平均水平497元。2011年重庆市城乡居民收入比依然高达3.12∶1，与全国平均水平相当。据此，市第四次党代会将“统筹城乡区域协调发展”作为科学发展、富民兴渝的战略重点，并提出了加快统筹城乡区域协调发展的重大方略，为重庆市统筹城乡区域协调发展指明了方向。市第四次党代会报告指出，重庆市城乡区域协调发展需要坚持“一个原则”、构建“一个核心”、抓好“两个环节”：必须坚持重点突破与整体推进相结合的原则，以构建城乡区域一体化发展体制机制为核心，着力抓好“三农”和“两翼”两个薄弱环节，不断提升全市的发展水平。总结起来，推进城乡区域协调发展，建设城乡统筹发展直辖市，关键要做到“六大统筹”。

一、深化要素市场改革，统筹城乡要素流动，把握纵深推进统筹城乡的关键环节

统筹城乡发展，城乡要素自由、合理、有序流动是关键。当前，中国每一种主要的农业生产要素，包括土地、劳动力和信贷资本的流动依然受到很大的约束。中国未来农村要素市场表现如何，将在很大程度上制约着统筹城乡的深度推进。中国农村的土地产权主要归农村集体所有，但事实上土地所有权没有实际掌握在大多数农民手中，从而导致农村土地产权虚无，农民利益受到损害，农民投资的积极性受到很大影响，严重制约着农业生产力的进一步发展。市第四次党代会报告提出，要深化农村产权改革，健全土地、林地承包经营权流转市场，稳妥开展农房和农村集体资产改革，深化城乡建设用地和“地票”交易制度。这些制度的落实，必将开启深度推进统筹城乡改革的大门。当前农村劳动力大量外流，已经成为城乡统筹的重要制约。如何引入高素质的农业从业者、培育知识型农民、充实农村的人力资源、建立城乡一体化的劳动力市场，对深度推进统筹城乡改革非常重要。城乡协调发展，必须要有资本注入农村。农村资本市场改革和农村金融改革，持续多年，但收效不大，其根本原因在于农村金融始终有“非农化”的倾向。因此，市第四次党代会报告提出，要深化农村金融改革，继续探索“三权”抵押贷款，扩大农业保险。这些政策对激活农村要素市场将起到非常重要的作用。

二、凸现功能定位，统筹“圈翼”发展，强调“率先”与“特色”并重，构建协同共进的区域发展新格局

重庆的经济发展速度全国领先，但经济体量小，经济发展水平依然较落后。2011年，重庆人均地区生产总值在全国排名第18位。现阶段，进一步促进经济的快速增长，进一步提升全市的整体发展水平，进一步夯实“统筹”的基础，是极其重要的。据此，各区域经济板块需要进行科学的发展功能定位，尊重发展次序，强化协作带动，促进协同共进。市第四次党代会报告提出，“一圈”需要在“率先”上做文章，要率先发展、做优做强，要加快建成城乡统筹发展示范区和全面建设小康社会先行区，主城区要强化核心辐射带动功能，发挥引领作用，“一圈”其他地区要依托主城，加快建成一批西部强县。而“两翼”地区要在“特色”上做文章，充分发挥自身区域的特色和优势，强化基础设施，建立承接对口平台，建立与“一圈”之间的连接通道，充分发挥后发优势，优化经济赶超的机制与条件。渝东北地区要依托长江黄金水道，加快打造特色板块，建成长江上游生态经济示范区；渝东南地区要用好民族政策、突出民族特色，建成武陵山区特色经济示范区和民族团结进步模范区。此外，需要建立对“两翼”地区专门的产业、资金和人才支持制度，加大支持力度；要建立“一圈”对“两翼”的强劲带动机制和稳定帮扶制度，以构建区域间的协同共进机制。

三、着眼功能优化，统筹大中小城市协调发展，将推进城镇化作为城乡区域协调发展的中心环节

“城”与“乡”是统筹城乡发展的“一体两面”。现阶段，在城市已优先发展的情况下，统筹城乡发展的动力源在“城”而不在“乡”。按照科学发展观五个统筹的要求，在进入工业化中期阶段的基础上继续推进工业化进程，消除城乡二元结构带来的矛盾，实现以城带乡、以工促农，关键就在于大力推进城镇化进程；加快城镇化建设，让更多的农民实现身份、职业和观念的全新转换，能够缩小社会成员在财富分配、发展机会、享受公共服务等方面的差距，增强社会认同感，促进社会和谐；加快城镇化建设，把大量的农村人口变为城市居民，既可以转变旧有的生产生活方式，提高收入水平，享受现代城市文明，也可以提高留在农村人口的资源占有水平，实现规模化和集约化经营，提高劳动生产率，改善生活质量，实现共同富裕。市第四次党代会报告提出，要坚持把推进城镇化、打造城镇集群作为城乡区域协调发展的中心环节。当前，要充分发挥城市的作用，大中小城市要统筹协调发展，最关键的是要转换城市的功能，要以各级城市为结点，建立以城带乡的高密度稳态网络。具体而言，主城区要按照国家中心城市战略定位，强化城市综合功能，高水平建设现代化大都市；要加快建设六大区域性中心城市，强化产业承接、交通疏解、公共服务分担等重要功能。要建设好万州第二大城市，发挥其在渝东北地区的核心引领作用；要加强县城建设，充分发挥县域经济的带动作用；要高度重视中心镇和小城镇建设，充分发挥衔接城乡的终端纽带作用。

四、改善农村生产生活状况，统筹城乡发展条件，大力推进新农村建设

城乡统筹最终需要农村自我发展。建立农村自身发展的内在动力机制，最终要从“以城带乡”向“城乡互动”、“城乡融合”的状态发展，最终要将农村建设成人们向往的居住地。要实现这样的目标，彻底改善农村生产生活条件是关键。目前，农村的衣、食、住、行、医疗、教育、公共环境、公共文化等都与城市有较大的差距，导致农村生产条件落后，生产效率低下，生活环境恶劣，自我发展能力不足。市第四次党代会报告提出，我们要以改善农民生产生活条件和方式为重点，科学规划，加大投入，分步实施，大力推进新农村建设。具体而言，一是要根据农村人口的变化，鼓励和引导农民适度集中居住，推进农民新村和巴渝新居建设，逐步改善农民的居住条件；二是要加快农村路、水、电、气、通信等基础设施建设，节约农村生产成本，降低农民生活成本；三是要改善农村公共环境，加强农村环境综合治理；四是重视农村职业教育，提供多渠道培训机会，提高农民的生产能力、创业能力和自我发展能力；五是要改善农村贫困人口的生活状态，深化开发式扶贫，加快以武陵山区、秦巴山区为重点的贫困地区集中连片开发，实施多种有效扶贫方式，增强贫困地区和贫困人口的自我生存和发展能力。

五、着眼能力提升，统筹城乡基础设施建设，提高城乡发展保障水平

基础设施是生产与经营、工作和生活的共同物质基础，是城乡主体设施正常运行的保证。基础设施既是物质生产的重要条件，也是劳动力再生产的重要条件。基础设施抓好了可以为发展积蓄能量、增添后劲，而建设滞后则可能成为制约发展的瓶颈，导致经济发展失速，社会发展不继。经济起飞离不开基础设施建设的助推。沿海地区经济快速发展和某些区域开发的成功，一条共同的经验就是通过率先启动大规模的基础设施建设，为经济高速增长奠定坚实的基础。经过这些年的超常规发展，重庆市的基础设施面貌有了翻天覆地的变化，促进了经济社会的快速持续增长。然而，由于过去基础薄弱和历史欠账多，重庆市城乡基础设施的瓶颈制约因素仍未完全消除。因此，市第四次党代会报告明确提出，要统筹城乡交通、能源、水利等建设，加快形成覆盖城乡的基础设施网络。针对重庆现有的条件，需要继续加强六个方面的基础建设：一是要以畅通对外通道、完善内部网络为重点，全面建成长江上游综合交通枢纽，为建成长江上游地区的经济中心作支撑；二是要加快城区路网和轨道交通建设，完善公共交通体系，提高公共交通效率；三是要加快农村路网建设，提升通畅水平，节约农业运营成本，增强城乡联系；四是要加强能源建设，建成国家级煤炭储运基地，加快实施重大电源电网项目，建设覆盖全市区县的天然气供给网络，构建起安全可靠的能源保障体系，为重庆经济高速增长提供物质保障；五是要大力加强各类水利工程建设，提高旱涝保收、防洪抗旱和城乡供水能力，降低农业风险和资源风险；六是要推进城乡信息化建设，加速“三网”融合，架设城乡信息高速公路。

六、凸现国家战略，统筹城乡生态环境建设，构建长江上游重要生态屏障

地球环境的恶化引起了人们的广泛关注。环境保护日渐得到各国的重视。但环境保护在一定程度与经济发展、社会问题有着比较难以协调的冲突。环境保护就是要依据人类的意愿，保护和改善环境，使它更好地适合于人类劳动和生活以及自然界中生物的生存，消除那些破坏环境并危及人类生活和生存的不利因素。环境保护工作的好坏，直接与国家的安定有关，对保障社会劳动力再生产免遭破坏有着重要的意义。不保护环境资源，就会威胁到人类社会的生存，关系到国民经济能否持续发展下去。工业发达国家曾经只注意发展经济，不顾环境保护，以牺牲环境为代价去谋求经济的发展，当污染形成公害，引起广大人民的强烈反对并影响到经济的顺利发展时，才被迫去治理，从而付出了昂贵的代价，被后人称之为走了一条“先污染后治理”的发展道路。这种发展方式，不但使国民经济发展缓慢，甚至会破坏国民经济发展的物质基础。人类不按照环境科学规律办事，肆意破坏生态环境，必然遭到环境的报复！重庆地处长江上游，拥有全国的淡水资源储备库，重庆的城乡生态环境保护不仅于重庆、甚至对全国都有十分重大的意义。重庆的生态环境保护当属国家战略。近年来，重庆虽然对环境保护强调有加，但环境协调度仍有下降趋势，仍未能与能源和经济协调统一，环境保护工作任重而道远。因此，市第四次党代会报告明确提出，要统筹城乡生态环境保护和建设，构筑长江上游重要生态屏障，要始终把生态环境保护和建设作为长期战略任务。具体而言，需要重点做好以下四项工作：一是要加强库区水环境保护和消落区治理，搞好天然林保护和沿江防护林建设，加强库区地质灾害防治，努力实现“一江碧水、两岸青山”；二是要因地制宜搞好城乡绿化，实施石漠化综合治理、小流域综合治理、水土保持等生态环境工程，搞好工矿采空沉陷区生态恢复重建；三是要按照资源节约、环境友好的要求，淘汰落后产能，加强节能减排，严格防治工业化污染，积极建设低碳经济、循环经济示范区；四是要强化次级河流污染治理，搞好城乡污水、垃圾无害化处理，加强农村面源污染综合治理，努力实现绿色发展。

推进城乡区域协调发展，加快把重庆建成城乡统筹发展的直辖市，既是中央对重庆的殷切希望，也是3300万重庆人民的共同愿望，更是重庆科学发展的现实要求。我们一定要高度重视，群策群力，切中肯綮，效如桴鼓，为早日实现这一目标而奋斗！（作者系重庆社会科学院院长）